這是一個知識份子發自內心的吶喊

各位好朋友：

知道大家手頭上都有要忙的事情，但由於社保制度涉及我們未來二、三十年的供款承擔及其後的養老保障，在這個修法的關鍵時刻，我懇請大家抽少少時間看看這封信，透過自己的抉擇影響這個制度的未來走向。

立法會正在就《社會保障制度》法案進行審議，傾向將制度開放給僱員以外的所有澳門居民參與，特別是刪除原有文本中“非僱員受益人申請加入社保前兩個曆年（1月1日至12月31日）中每一曆年要有183日居澳年期限制”之條文，我覺得不設限制的做法將會令社保的財政面臨更大的危機，但政府目前對這方面並未有做好相應的評估，亦未有就社保的可持續發展作出深入的思考。

個人好希望向立法會及政府反映我的憂慮，讓我們的社保有一個更穩健的前景，但勢孤力弱，談何容易？更何況，由始至終社會都鮮有質疑聲音，到底是否只是我杞人憂天。所以，我希望了解大家的想法後才決定下一步的行動（爭取或放棄），這就是我寫這封信的原由。


要討論問題之前，我不妨先將相關的背景和情況向大家介紹一下。

一、社會保障基金制度的來由：

上述的《社會保障制度》，即我們平常所講的社會保障基金（簡稱社保），於1989年設立，1990年正式運作；制度得以設立是勞工界爭取多年的成果。

在上世紀中葉以前，澳門工人沒有任何保障，即使因工作意外而重傷或死亡，都是依靠工友團結自救，更遑論失業、醫療、養老等保障。進入七、八十年代澳門經濟起飛，工業意外頻生、傷亡慘重；加上外來人口大量增加，勞動力供過於求，澳門工人失去了議價能力，不僅未能因經濟的發展而得益，就連最基本的職業保障也沒有。故此，透過法制解決工人的權益保障問題，成為急切需要面對的任務。在各業工人的努力爭取下，澳門政府於八十年代先後頒佈了《工業場所勞工安全與衛生總章程》、《勞資關係法（俗稱勞工法）》、《僱員保險賠償法》、《商業場所、事務所及服務場所之工作衛生暨安全總章程》及《社會保障基金法例》等多項法例，澳門工人在這個時候才有了初步的保障。

由此背景可知，社保的設立原意只為僱員提供養老、殘疾、失業等保障，其後擴展至散工僱員、自僱人士，以及供款滿一年並於離職後半年內透過自願制度參與供款的人士。

社保最初設立時，在社會的認受度不高，甚至可以說受到勞資雙方很大的阻力，所以只能採取象徵性的供款金額（僱員十元、僱主二十元），一九九八年才提升至十五元及三十元；其資金來源主要靠政府財政總預算1%的撥款支撐。由於發放的福利金額較低、受惠人數有限，所以並未受到重視，僱員的參與意願亦不高。但無論如何，社保總算邁出了它的第一步。

二、社會保障基金制度的角色：

社保在整個社會保障體系中屬狹義的社會保障制度，其實，整個社會保障體系可依性質和功能分為三大類別：

第一類是幫助社會弱勢群體擺脫生存危機的保障，是政府不可推卸的責任和義務，現時由社會工作局承擔起有關工作，向有需要的人士發放經濟援助金及提供其他支援，援助金一人每月發放2640元，一年可領取十三期。

第二類是福利，政府根據其財政能力提供給社會成員，旨在普遍分享經濟發展成果，改善其生活質素。現有普及性的現金分享、醫療券，以及特定對象的中央儲蓄制度個人帳戶之撥款及敬老金，以至教育、醫療及公共房屋等福利。

第三類是參與者需要透過履行一定的義務才能獲得相應的養老、殘疾、失業、死亡等保障，強調權利與義務相對應，上述所講的社保制度則屬這一模式，只是現時由於有大量公帑投入，而令其帶有嚴重的福利色彩。但無論如何，作為參與者之供款義務不可或缺。

三、社會保障基金制度的困境：

回歸之時，社保已經走過十個年頭，受惠人數及福利開支有所膨脹，以養老金為例，已由最初（一九九五年才符合供款滿五年的領取資格）的800元提升至1150元，養老金福利支出由一千四百多萬增至五千八百萬元，而年度福利總支出則由四千多萬增至一億四千多萬。由於支出大增、收入有限，故自2000年開始，社保基金的滾存已開始逐年減少，其入不敷支的狀況並未引起社會應有的重視；但社會要求調升養老金額、下調領取年齡、擴大覆蓋面的呼聲卻相當強烈。

經勞工界議員的爭取，政府最終決定在2006年開始，每年將特別博彩稅的45%撥入社保基金；與此同時，為回應社會訴求，兩度提升養老金至1700元，並將領取年齡下調至六十歲（按其申領年齡所設之比例領取）；由於擴大覆蓋面的問題涉及法律的修改，政府於是在2007年11月推出《社會保障和養老保障體系重整》諮詢方案（即俗稱的雙層社保方案），以廣泛諮詢社會意見。

四、有關擴大社保覆蓋面的問題：

正如上文所指，社保一直只面向“僱員”之層面，即使其後範圍有所擴展，但從沒有參與工作的家務勞動者、帶僱主性質的夫妻檔經營者、以至已較長一段時間沒從事工作的人士都未能參與其中，故一直都有訴求將其納入保障。

在雙層社保方案中，政府建議將其覆蓋範圍擴至本澳所有 22 歲以上的永久居民。經過諮詢和思考後，政府在今年一月提交立法會的法案中規定：僱員屬強制性參與；而年滿22歲的永久性居民在申請加入社保前兩個曆年中每一曆年至少需有183日居澳的規定。上述法案獲立法會一般性通過。

但現在正對有關法案進行細則性審議的立法會第三常設委員會，則建議取消上述的所有限制，即向澳門所有居民開放。

想問大家的是，究竟對這個取向有何看法？

要思考這個問題，建議可以從以下的角度作分析：

截至2008年，社保受益人（即有供款紀錄者）約有三十三萬人；

根據2007年統計局的數據，扣除外僱數字的居澳人口為四十五萬人；

根據2009年底身份證明局的資料，約有五十萬人持有澳門永久性居民身份證；手頭上沒有持非永久性居民身份證的數字，不過，單單最近七年透過置業移民方式獲居留資格的非永久性居民已有三萬多人。

換句話來說，如果將來不對社保參加者設任何限制的話，有關覆蓋層面將由現時的三十三萬人擴至五十多萬人或以上；但若只計在澳居住的人口，則為四十五萬人左右。（注1）

值得我們深思的是，2007年間扣除外僱的居澳人口為四十五萬人，再減去0至19歲的十一萬七千多人，約為三十三萬人，與2008年的受益人數字相若，究竟現時還有多少居澳的澳門人口未被覆蓋？如果仍有較多在澳居住的人口未能覆蓋的話，是否又意味大量受益人根本已不在澳居住？作為福利發放，到底應面向所有持有澳門居民身份證的人士還是應收緊為在澳經常居住的澳門人呢？更何況，這不僅是政府發放的福利，還有我們的供款承擔。

五、人口及福利發放水平是影響日後社保財政收支的關鍵：

截至2008年，社保有領取養老金的受益人（六十歲或以上）有23,306人，涉及金額三億六千多萬元，但勞資雙方的供款僅為一億六千多萬元，即僅僅養老金一項的福利支出，已有二億元的差額；即這個“現收現支”的基金運作模式，假若沒有政府的承擔，則現有勞資雙方的供款額需大幅增加才能支撐。

僅以2007年在澳居住的五萬五千多名六十歲或以上人口計算，扣除已有資格領取的人數，仍有三萬二千多人，法案修訂後，初步估計社保每年僅養老金一項的福利發放已達六至八億元，還未計現時立法會傾向開放至所有持澳門居民身份證在外地居留的人士；更未計養老金現時1700元日後提升可能帶來的負擔。

更進一步：

2016年估計老年人口已超過十萬，短短五、六年後，估計養老金支出已暴增至十多億元；

2031年則增至二十萬，即使福利水平不調升，每年的養老金支出就已達二、三十億；但福利水平不調升根本是不可能的，意味有關金額支出只會越多而不會越少，這也是任何社會保障制度之“剛性”原則。（不要忘記我們還有其他難以削減的福利支出項目）

2041年呢？我們到了可以拿養老金的年齡了，但這個社保制度能維持到那個時候嗎？如果真的能維持，請大家思考：到底錢從何來？

如果全由政府承擔而它又有足夠能力支付，當然皆大歡喜；但如此大的一項財政支出，政府有能力獨力承擔嗎？

如果將來要由大家的供款來作較大的承擔，大家又認為可以接受嗎？

這是一個知識份子發自內心的吶喊：懇請大家告訴我你選擇的結果！

而你的選擇將直接影響我下一步的爭取行動。


阮玉笑
2010/6/5

p.s.　2016、2031、甚至2041年，其實並不遙遠，對我們的“未來”來說，沉默也是一種選擇，結果都是要我們一起去承受。

注1：只是理論上的計算，因包括未滿18歲之人士。