養老保障，僅派錢了得？

澳門日報2007-06-20

近兩、三年，長者保障和福利金額發放一直是社會爭論的焦點，亦是立法議員論戰的重要議題。綜觀今屆立法會以來，共有八名議員、接近三十篇質詢發言提及養老保障的問題，其內容主要集中在：(一)呼籲調升最低維生指數、養老金、敬老金的金額；(二)爭取把養老金及敬老金領取年齡下調至六十歲；(三)要求完善社會保障基金制度，包括擴展其覆蓋範圍、提及全民社保概念、檢討供款年期及領取資格、完善管理；(四)建議完善私人退休金制度、建立中央公積金或強積金制度(詳見附表)。

但遺憾的是，對於如何構建全面養老保障制度、長者關懷、社會保障資金來源等深層次問題極少觸及，個人認為，這幾方面的問題正正需要社會各界作出長遠探討及提出可行性建議，以實現長者“老有所養、老有所為、老有所屬”的目標。本文嘗試以此作為切入點，談談自己的一些淺見。

混淆概念不利討論

要探討這些問題之前，值得先認識一下社會救助、社會保險和社會福利這三個概念。據鄭功成在《社會保障學———理念、制度、實踐與思辨》一書所作的定義，社會救助是向貧困人士與不幸者提供款物接濟和扶助的一種生活保障政策，它通常被視為政府的當然責任和義務，採取的也是非供款制與無償救助的方式，目標是幫助社會脆弱群體擺脫生存危機。社會保險是以勞動者的年老、疾病、傷殘、失業、死亡等特殊事件為保障內容的一種生活保障政策，它強調受保障者權利與義務相結合，目的是解除勞動者的後顧之憂。社會福利則旨在讓有關社會成員能普遍分享經濟發展成果，改善其生活質素。

對應上述三者的定義，現時特區政府發放以長者為對象的則分別有經濟援助金、養老金和敬老金。可見，若長者(即使社會任何人士)經濟上陷入困境、生計出現問題，可透過社會工作局獲得經濟援助。因應經濟和社會的發展變化，回歸後特區政府已多次調整最低維生指數金額，包括2000年8月由一千二百元增至一千三百元，2006年四月調至一千六百元，今年四月再度調升至二千元。根據規定，受助者每年共獲發十三個月的援助金，除了金錢的給付外，政府對相關人士的支援還包括房屋、醫療及其他社會服務等福利。當然，有關制度只可能為相關人士提供最基本的生活保障，這亦是社會救助的要旨，只是幫助社會脆弱群體擺脫生存危機。

調升養老金存誤區

養老金，理論上是屬於社會保險的範疇，強調的是受保障者權利與義務相結合。因此，根本不應該把養老金與最低維生指數、因就業困難或提早退休而生活困難等問題混為一談。因為這些問題，實際上應該透過社會救助的途徑去解決。養老金額發放的多少，必須根據其基金的財政能力而決定，而不是主要跟隨社會的訴求調整。養老金訂立至今，金額亦多次調整，最初1995年是八百元，1996年調為一千元，1999年9月改為一千一百五十元，2006年8月再調升為一千四百五十元。因此，把所有概念混在一起討論，無助有關問題的探討。

敬老金，政府已多次強調，有關福利的發放只為對長者的關懷，弘揚敬老愛老美德，以及回應整體社會的訴求，其發放水平的多少，應與特區政府的整體經濟發展水平相關。當然，社會上有不少聲音均認為，既然政府因博彩稅大增庫房充裕，為何不能讓長者分享成果，增加相關金額的發放？這樣的訴求有其合理性。但要問，分享成果是否只是簡單理解為直接“派錢”？

分享成果簡單思維

本人由此至終都認為，如果不需考慮資金來源及社會負擔的話，任何有利於受益人的合理訴求，都值得支持。但現實當中存在的客觀問題，卻不容我們視而不見。政府的公共財政是面向全個社會，這方面用多了，另一方面就必須要受到限制；每一領域內的資源能否善用，則直接影響其服務對象的切身利益。因此，政府除了須均衡考慮長者範疇的總支出與其他領域外，亦須考慮如何善用長者領域自身的資源，才能爭取實現最大的效益。

鄭功成認為，“社會保障”的概念在客觀上包括三個層次：一是經濟保障，即從經濟上保障國民的生活，它通過現金給付或援助實現；二是服務保障，即當代社會還需要適應家庭結構變遷與自我保障功能弱化的變化，滿足國民對有關生活服務的需求；三是精神保障，即屬於文化、倫理、心理慰藉方面的保障。

執拗金錢忽略服務

養老保障作為社會保障的一個重要子系統，同樣包括上述三個層次。在本澳，現時養老保障第一個層次的經濟保障方面，則主要包括了上文提及的由社會工作局發放的經濟援助金和敬老金、社會保障基金的養老金，亦是現時社會爭論和議員爭取的焦點。服務和精神保障兩個層次方面，現時社會的關注不多，但本人認為，在長者事務上，後兩者所面臨的困境更多。

根據社會工作局委托澳門鏡湖護理學院所做的《長者長期照顧服務需求評估》研究報告，八百八十名長者在生活上需要幫助的項目中，選擇經濟援助的最多，共有五百六十六人次。但不可忽略的是，有關住屋需求、醫療服務、各種日常家居服務的纍加數字亦超過三百八十人次。可見，長者需要的是多層次、多方位的支援，單單經濟的援助，並不能滿足他們的需要，上述的服務需求正是養老保障的第二個層次，亦是本澳養老保障較為薄弱的環節。

資源運用必須得當

也許可以譏諷本人不知民間疾苦，但確實認為，在現有社會環境和保障之下，本澳長者面臨溫飽威脅的其實寥寥可數。根據社會工作局長葉炳權在五月初出席立法會口頭質詢大會上所提供的資料，長者申請經濟援助數字是很少的，該局最主要的支出是在長者服務和敬老金兩方面。去年，長者社會服務的實際支出是五千二百三十多萬元，敬老金總發放金額是五千二百萬元，從數字上看，兩者的支出相若。正如葉炳權在會上所講：“大家亦都可以詳細去想一想，敬老金方面的實際用途，如果說我們把這筆金額放在服務那方面，我們是可以令到更多的長者在實質服務方面都可以獲得支援。”這就是直接涉及資源運用的問題。

回到現實層面，到底本澳長者現時最需要的又是甚麼呢？

對社區照護有需求

《長者長期照顧服務需求評估研究報告》顯示，在本澳，大概有百分之八十七的長者正與家人、配偶或親朋戚友同住，這些長者更需要的是多元化的社區照護；其次的是一些無親無故的基層長者，他們最先需滿足的是住屋需要。上述的研究報告中更顯示，患有一種或多種病的長者多達百分之八十四點五，因此，對於所有長者來說，醫療服務都是不可或缺的。個人認為，要實現長者“老有所養、老有所為、老有所屬”的目標，強化這三方面的服務體系更為迫切。

特區政府在長者服務方面的總體政策方針是透過民間社會的互助力量，以及社區為本的責任，從而協助長者盡量留在家庭與熟悉的社區裡面生活，與他們的家人和友群保持緊密聯繫，並在有需要時獲得到適當的照顧與護理的服務。這一理念本人是相當認同的。

康樂過多服務過少

平心而論，相關領域的官員基本都能按部就班地朝目標推進各項服務和措施，但巧婦難為無米之炊，每一項服務的改善和提升，背後都需要財政資源作後盾，政府是否具條件在這些服務領域上加大資源投入？同時，現存服務體制的一些不足，如有較少服務需要的長者經常得到服務，如耆康中心的文娛活動；有較多服務需要的長者卻得不到必要的服務，如護理院舍等，這些問題會否有資源去作全面的檢討和完善呢？

派錢，無疑是取悅民眾的最易途徑，但到底是否全面提升長者生活素質的最佳途徑？若把敬老金的資源善用在整個長者照護體系中，其效益會否更佳？這些問題留待全社會深思。